Haití: un nuevo gobierno se enfrenta a las pandillas

La violencia de las pandillas, que ha venido aumentando en Haití desde el asesinato del presidente Jovenel Moïse en julio de 2021, empeoró drásticamente a finales de febrero. En lugar de enfrentarse entre sí por control territorial, como lo venían haciendo durante años, las bandas criminales más poderosas que operan en Puerto Príncipe y sus alrededores hicieron un pacto de no agresión para forjar un frente unido contra las autoridades haitianas. Las pandillas, que estaban organizadas en dos coaliciones rivales conocidas como el G9 y el Gpèp, lanzaron ataques coordinados contra edificios gubernamentales e infraestructuras críticas mientras el primer ministro interino, Ariel Henry, se encontraba fuera del país. En una ofensiva sin precedentes, asaltaron decenas de comisarías de policía, las dos mayores penitenciarías del país (de las que se fugaron unos 4600 presos), los principales puertos marítimos y el aeropuerto internacional de Puerto Príncipe, que sólo ahora está reanudando muy lentamente sus operaciones. Los grupos de esta nueva federación, llamada Viv Ansanm (“vivir juntos” en creole haitiano), también han estado saqueando e incendiando escuelas, centros de salud, negocios y residencias privadas, trastornando las vidas de miles de personas y exacerbando las profundas privaciones que ya aquejaban al país.

A medida que la crisis se ha ido agravando en los últimos tres años, los países vecinos del Caribe, junto con potencias extranjeras como EE. UU., Canadá y la UE, han presionado a los políticos Haitianos para que llegaran a un acuerdo para compartir el poder, el cual todos consideran como un paso necesario para restaurar las instituciones democráticas, romper el dominio de las pandillas y hacer frente a la emergencia humanitaria del país. En abril, finalmente comenzó a surgir una salida al prolongado estancamiento político. Henry, que había sido jefe de Estado de facto desde el asesinato de Moïse, renunció bajo presión de EE. UU., y los grupos políticos más importantes de Haití se unieron con representantes del sector privado y de la sociedad civil para formar un gobierno de transición bajo un plan ideado con apoyo internacional. La primera tarea del nuevo gobierno es facilitar el despliegue de la misión de seguridad multinacional liderada por Kenia y autorizada por el Consejo de Seguridad de la ONU en octubre de 2023 para ayudar a la policía a enfrentar a las pandillas. Mientras intenta recuperar el control de las zonas controladas por las pandillas, la nueva administración también tendrá que empezar a preparar el terreno para las elecciones. No será fácil y las primeras semanas del gobierno de transición se han visto empañadas por discordias internas. Pero los problemas son aún mayores: las instituciones haitianas han quedado gravemente debilitadas en su conjunto, y el Estado necesitará una inyección de apoyo internacional para consolidar su autoridad en todo el país y satisfacer las necesidades básicas de la población.

La UE y sus Estados miembros deben:

• Proporcionar apoyo financiero y en especie para ayudar a la misión de seguridad multinacional liderada por Kenia a conseguir cuanto antes el personal y los equipos que necesita para combatir a las bandas armadas, mientras contribuyen a garantizar una capacitación adecuada y otras medidas para la protección de los civiles de posibles actos de violencia de género y otros abusos por parte del personal extranjero. La ayuda europea también puede permitir a la misión contratar expertos locales como enlaces comunitarios.

• Utilizando el marco autónomo de sanciones de la UE, imponer medidas restrictivas integrales a personas y entidades poderosas que patrocinen o hayan patrocinado actividades de pandillas en Haití.

• Ayudar al Estado haitiano a desarrollar un programa de desmovilización, desarme y reintegración para miles de pandilleros.

• Ayudar al nuevo gobierno de transición a reconstruir las instituciones democráticas y, llegado el momento, convocar elecciones nacionales, regionales y locales.

• Reforzar la respuesta de las autoridades haitianas a la crisis humanitaria mediante una mayor financiación para ayuda alimentaria, acceso al agua, servicios de atención médica y programas de reasentamiento para personas desplazadas.

La crisis de Haití es multifacética, pero el peligro más acuciante para la vida de muchas personas lo representan las pandillas criminales, que durante mucho tiempo han sobrepasado a la policía en organización y poder de fuego. Con el gobierno desestabilizado tras el asesinato de Moïse, las pandillas ampliaron sus filas y aumentaron su arsenal. En conjunto, las coaliciones de pandillas tienen actualmente alrededor de 5000 miembros. Portan armas pesadas como AR15, AK47, Galils, rifles de francotirador calibre .50 y ametralladoras alimentadas por correa. También han ampliado enormemente su huella territorial: operan en casi toda la capital y en una porción considerable del departamento de Artibonite (la despensa agrícola de Haití), y recientemente han comenzado a extenderse hacia el sur del país. Las pandillas buscan controlar puntos estratégicos para diversos fines ilícitos, entre ellos extorsionar a empresas y residentes, establecer peajes improvisados en las carreteras y afirmar el control de áreas más grandes donde mantienen a las personas que secuestran.

Durante más de dos años, las coaliciones G9 y Gpèp libraron una batalla brutal por la hegemonía utilizando una violencia indiscriminada contra la población civil, incluidas violaciones colectivas de mujeres y menores, con el fin de intimidar a los residentes y disuadirlos de colaborar con grupos rivales. Pero cuando empezaron a avanzar los planes para el despliegue de una misión internacional de seguridad dirigida por Kenia, los principales líderes de las pandillas comenzaron a idear un plan para dejar de luchar entre sí y unir sus fuerzas. Los ataques de finales de febrero, programados para coincidir con el viaje de Henry a Nairobi para ultimar los detalles del despliegue de la fuerza multinacional, pretendían paralizar la capital atacando simultáneamente lugares en toda el área metropolitana, llevando así a la policía al máximo de sus capacidades. Los principales objetivos de las pandillas eran descarrilar los planes de despliegue de la misión, obligar a Henry a dimitir y obtener de su sustituto una amnistía por todos sus crímenes. A principios de marzo, había más de 360 000 desplazados internos en Haití, aproximadamente la mitad de ellos niños. Desde entonces, unas 100 000 personas, algunas de las cuales ya formaban parte de los desplazados, han huido de la capital para escapar de la violencia. Hay un alto riesgo de que el cólera se propague en los campamentos improvisados donde muchos viven ahora sin acceso adecuado a agua ni instalaciones sanitarias.

Mientras las pandillas causaban estragos en Puerto Príncipe, varios destacados grupos políticos haitianos y representantes del sector privado acordaron formar un consejo presidencial de transición en una reunión convocada por miembros de la Comunidad del Caribe, más conocida como CARICOM, el 11 de marzo. Se decidió que el consejo estaría compuesto por siete miembros con derecho a voto y dos observadores de la sociedad civil sin derecho a voto. Tras largas negociaciones, todos los grupos designaron a sus representantes y el consejo prestó juramento oficialmente el 25 de abril en una breve ceremonia bajo fuerte vigilancia policial, mientras se escuchaban a lo lejos los disparos de las pandillas que se enfrentaban con la policía. El día anterior, Henry, que había permanecido exiliado en EE. UU., renunció a su cargo a petición de Washington.

El consejo presidencial ha tenido un comienzo difícil y en sus primeras semanas hubo un rápido retorno a la polarización y las prácticas políticas tradicionales. Cuatro de los grupos políticos involucrados, en su afán por asegurarse puestos clave en la administración, pactaron votar siempre en el mismo sentido y así controlarlas decisiones del consejo. Su primer paso fue un intento por imponer un presidente y un primer ministro. Ante las amenazas del resto de los miembros del consejo de retirarse del organismo, los grupos cambiaron de rumbo y acordaron una presidencia rotativa y un mínimo de cinco votos para cada decisión importante.

Este comienzo poco auspicioso complica la ambiciosa hoja de ruta hacia el fortalecimiento y la reestructuración de las instituciones estatales de Haití trazada por el acuerdo que allanó el camino para la nueva administración. El gobierno de transición debe organizar elecciones generales para que las autoridades locales, regionales y nacionales puedan asumir sus cargos en febrero de 2026, casi una década después de las últimas elecciones. Un primer paso será nombrar un consejo electoral provisional, que se espera lleve a cabo una valoración del sistema de votación del país. Las recomendaciones de este consejo sobre cómo realizar los comicios deben ayudar a dar forma a un proceso de reforma constitucional antes de que se celebren las elecciones. Incluso en las mejores condiciones, el gobierno de transición podría tener dificultades para alcanzar estos objetivos en tan poco tiempo.

Los planes para celebrar las tan esperadas elecciones dependerán de los avances que se logren para reducir la amenaza que representan las pandillas. Como lo han demostrado los disturbios que comenzaron a finales de febrero, estos grupos tienen una clara ventaja sobre la policía haitiana, la cual carece de recursos, y enfrenta de una corrupción generalizada y crecientes tasas de deserción. La asistencia internacional ha permitido recientemente a la policía crear unidades de élite con entrenamiento y equipo para combatir a las pandillas, pero éstas por sí solas no pueden cambiar la relación de fuerzas. Sin un apoyo externo significativo, la policía y las incipientes fuerzas armadas (restablecidas por Moïse en 2017 tras haber sido disueltas más de veinte años atrás) no lograrán recuperar el control de lugares clave y restaurar un mínimo de orden en la capital.

Se espera que la ayuda venga en camino, en forma de la misión de seguridad multinacional dirigida por Kenia y autorizada por el Consejo de Seguridad de la ONU. Pero el despliegue de la misión ha sufrido varios retrasos, y a pesar de que siete países han prometido contribuir policía militar, los desafíos que enfrentará son enormes. Primero hubo una demanda en Nairobi, que pretendía impedir que el gobierno keniano enviara un contingente a Haití alegando que la constitución solo permite el despliegue de fuerzas militares, y no de policía, al extranjero, a menos que exista un acuerdo recíproco con el país receptor. Luego vino la incertidumbre de la transición política en Puerto Príncipe. Con estas dos cuestiones relativamente resueltas, el principal obstáculo para un pronto despliegue es ahora la financiación. Sólo $21 millones de los $600 millones de dólares que Kenia estima que costará la misión están disponibles en el fondo fiduciario creado por la ONU para este propósito. A pesar del déficit de financiación, funcionarios estadounidenses y kenianos tenían planeado que la misión comenzara a desplegarse aproximadamente al mismo tiempo de la visita de Estado del presidente William Ruto a Washington el 23 de mayo. Pero los preparativos aún no están listos (aunque comandantes de alto rango llegaron el 20 de mayo). Una vez sobre el terreno, la misión probablemente tendrá mucho trabajo de inmediato, ya que es posible que deba responder a ataques coordinados de Viv Ansanm. Tendrá que disuadir y, en caso de ser necesario, combatir a las pandillas, garantizando al mismo tiempo la protección de los civiles; Crisis Group anteriormente ha ofrecido recomendaciones sobre cómo abordar estos imperativos.

Incluso si la misión maneja bien esos desafíos, es poco probable que se produzca un cambio positivo a largo plazo a menos que se combatan las raíces de la expansión de las pandillas. Las élites haitianas han utilizado durante mucho tiempo grupos armados no estatales como herramientas para imponer su autoridad política y económica, especialmente en la zona metropolitana de Puerto Príncipe. Proporcionaron a las pandillas fondos, armas e impunidad según fuera necesario, a cambio de lo cual éstas ayudaban a reprimir protestas, garantizar la victoria de determinados candidatos en las elecciones y proteger territorios para negocios legales e ilegales. Aunque siguen existiendo, los lazos entre las bandas y las élites se han ido desgastando. Mientras tanto, las ambiciones personales de los líderes más destacados de las pandillas y la feroz competencia entre las coaliciones de pandillas, entre otras cuestiones, han obligado a los grupos a buscar nuevas fuentes de financiación tales como extorsión, secuestro y, más recientemente, el tráfico de drogas y armas.

Las potencias extranjeras han tratado de romper los lazos entre las pandillas y las élites haitianas, pero estas medidas han perdido eficacia con el tiempo. EE. UU. y Canadá impusieron sanciones unilaterales a algunos de los políticos más influyentes y poderosos empresarios, incluidos dos expresidentes, dos ex primeros ministros y varios exsenadores acusados de haber apoyado directa o indirectamente a las pandillas. Mientras tanto, la ONU estableció un régimen especial de sanciones en octubre de 2022 destinado específicamente a cortar los vínculos entre las pandillas y sus patrocinadores externos. Más de un año y medio después, sin embargo, los miembros del Consejo de Seguridad sólo han acordado incluir a cinco líderes de pandillas, sobre quienes las sanciones financieras y las prohibiciones de viajar tienen un impacto extremadamente limitado. Las sanciones no se han centrado en los patrocinadores de élite cuyas actividades deben restringirse para romper los nefastos lazos que han permitido que las pandillas prosperen. El Consejo Europeo anunció en julio de 2023 que la UE impondría sus propias sanciones para complementar las impuestas por el Consejo de Seguridad, pero hasta ahora solo ha penalizado a los mismos cinco líderes de pandillas identificados por el Consejo de Seguridad.

Restaurar el orden en Haití, si bien es una tarea urgente, no se logrará de la noche a la mañana, y reconstruir un Estado que pueda servir a la población tomará años. La UE tiene mucho que aportar a este esfuerzo, tanto ahora como a largo plazo.

Las esperanza de un alivio del opresivo control de las pandillas depende ahora de la misión liderada por Kenia. La UE se ha negado a financiar la misión, pero ha prometido apoyar “acciones complementarias que puedan proporcionar un entorno propicio para el trabajo de la misión o mantener la sostenibilidad de sus resultados”. La UE debe reconsiderar esta decisión. Aunque es de gran importancia garantizar las condiciones para la reconstrucción de las instituciones estatales y el apoyo a la sociedad civil, sin financiación suficiente la misión podría fracasar, poniendo en peligro los avances en la resolución de la crisis política y humanitaria. La UE podría desempeñar un papel importante para cerrar la brecha de recursos contribuyendo al fondo fiduciario creado por la ONU para apoyar el esfuerzo, así como ayudando directamente a Kenia, con quien está trabajando para fortalecer los vínculos de seguridad y defensa. Debe hacerlo. Al igual que los Estados miembros de la UE, particularmente Francia, dado su pasado colonial en Haití. Estos fondos podrían ayudar a pagar los costos logísticos del despliegue de la misión y una mejor verificación de antecedentes y capacitación de las unidades especiales de la policía haitiana, así como la contratación de expertos locales que puedan actuar como enlaces comunitarios para monitorear e informar rápidamente cualquier caso de abuso de fuerza o de explotación y violencia sexual.

En el pasado, las intervenciones internacionales en materia de seguridad han logrado una reducción temporal de la violencia, pero una vez que las tropas extranjeras se han marchado los grupos criminales han reaparecido. Para evitar que la misión dirigida por Kenia repita esta historia, el gobierno haitiano y sus contrapartes como la UE deben respaldar medidas complementarias destinadas a desmantelar estos grupos armados y las redes que han permitido su expansión. En primer lugar, tendrán que cortar los lazos entre las poderosas pandillas y los políticos y empresarios influyentes; y, en segundo lugar, encontrar la forma de convencer a los pandilleros para que abandonen las pandillas y se reincorporen a la vida civil.

Inicialmente, las sanciones jugaron un papel importante para disuadir a las elites de colaborar con las pandillas, pero el enfoque (particularmente por parte de la ONU) en los líderes de las pandillas, y no en quienes los financian, parece haber socavado su eficacia. Durante la revisión de su régimen de sanciones que se llevará a cabo en julio, la UE debe considerar incluir a nuevos individuos, en particular poderosas élites e intermediarios menos visibles que desempeñan un papel importante en el tráfico de armas y el lavado de dinero. En términos más generales, un sistema judicial independiente que sea resistente a la manipulación por parte del ejecutivo será esencial para los esfuerzos por romper los vínculos entre las pandillas e individuos poderosos en Haití de manera permanente, así como para los intentos de frenar la corrupción de alto nivel. En línea con recomendaciones anteriores de Crisis Group, el nuevo gobierno ha dicho que creará una fiscalía financiera especializada para investigar la corrupción que ha desangrado las finanzas públicas. A través de su Programa Indicativo Multinacional 2021-2024 para Haití, que pretende, entre otras cosas, contribuir a que el Estado sea más transparente y responsable por sus acciones ante la ciudadanía, la UE debe apoyar la creación de este organismo y proporcionar asistencia jurídica para poner en marcha las investigaciones lo antes posible. Una rápida actuación en este frente sería un fuerte elemento disuasorio para los políticos que puedan sentirse tentados de abusar de sus poderes o malversar fondos públicos durante el período de transición o después de las elecciones.

Mientras tanto, será indispensables crear rutas de salida para las personas que deseen abandonar las pandillas. A la llegada de la misión a Haití, las autoridades haitianas y sus socios extranjeros deben identificar personas que puedan dedicarse a la delicada tarea de establecer canales de comunicación con las pandillas para negociar altos al fuego; abrir corredores humanitarios; y diseñar programas de desmovilización y desarme. La UE podría proporcionar apoyo técnico y financiero para estos esfuerzos, incluso fortaleciendo las capacidades operativas de la Comisión Nacional de Desarme, Desmantelamiento y Reintegración, una institución haitiana que lleva varios años inactiva, pero que podría desarrollar programas para que los pandilleros que estén dispuestos a desertar lo hagan de forma segura. La UE también podría apoyar a las nuevas autoridades en el diseño de un marco legal para reintegrar a los pandilleros que decidan entregarse, con un enfoque especial hacia los menores, que representan una gran proporción de los miembros de estas bandas; y proporcionar apoyo técnico a la Comisión para ayudarla a recolectar y disponer de las armas que estos individuos entreguen, así como a documentar dicho proceso.

La UE también debe prestar apoyo al gobierno de transición mientras prepara nuevas elecciones, que deben llevarse a cabo antes de febrero de 2026, ofreciendo asistencia técnica al consejo electoral en su trabajo de evaluación del sistema existente y ayudando a desarrollar su capacidad para organizar unas elecciones transparentes y competitivas. La UE también podría ofrecer asistencia financiera y logística para las consultas que el nuevo gobierno espera llevar a cabo en todo el país para recibir información sobre los cambios constitucionales que se quieren introducir.

En respuesta a la grave emergencia humanitaria de Haití, la UE ya ha asignado €20 millones para el país en 2024, destinados a responder a las necesidades de las víctimas de las pandillas, proporcionar servicios educativos y reducir el riesgo de propagación del cólera. Se necesitará ayuda adicional para apoyar a los socios humanitarios locales e internacionales a establecer campamentos de desplazados con instalaciones aptas para acomodar a quienes lo necesiten, particularmente porque muchos de los campamentos improvisados tienen un acceso extremadamente limitado a alimentos, agua y servicios de salud, y se han reportado numerosos casos de violencia sexual y de género en ellos. Dado que es probable que el número de desplazados aumente durante los primeros meses de la misión de seguridad, la UE también debe aumentar sus contribuciones al profundamente desfinanciado plan humanitario de la ONU, el cual es esencial para suministrar la ayuda que tanto necesitan los más de cuatro millones de personas que pasan hambre. A diferencia de lugares como Gaza o Sudán, las agencias de cooperación en Haití pueden llegar a las poblaciones que están sufriendo hambre, pero no cuentan con suficientes recursos para responder a todas las necesidades básicas.

Por último, Haití necesitará ayuda para recuperar cierta sensación de normalidad tras años bajo el dominio de las pandillas. Por ejemplo, programas de impacto rápido para generar oportunidades laborales en zonas recuperadas de las pandillas, ofrecerían alternativas de subsistencia a la población local. Estos programas podrían centrarse en un primer momento en la reconstrucción de infraestructuras públicas como escuelas, hospitales, parques públicos y comisarías de policía, así como en la prestación de servicios de agua potable y electricidad. Aunque frenar la violencia extrema en Haití es la mayor prioridad, la UE podría ser un socio esencial en la construcción de un Estado que pueda ayudar a los ciudadanos haitianos a llevar una vida digna.